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朱淼蛟、丁海英：择善而从：虚实身份分离下的利益衡平——论农村集体经济组织成员权的属性定位及救济路径 |【往期好文】法官论坛
判解研究
中文社会科学引文索引（CSSCI）来源集刊
主编：王利明
执行主编：姚辉
主办单位：中国人民大学民商事法律科学研究中心
出版社：人民法院出版社
出版周期：每年出版四辑
朱淼蛟
浙江省新昌县人民法院院长。
丁海英
浙江省新昌县人民法院审判委员会专职委员。
*篇幅所限，本文已经省略脚注和参考文献。*本文刊发于《民法典》生效前，从最大程度保留原文角度出发，未对本文所引用的规范性法律文件进行修改。
*本文原载于《判解研究》2019年第二辑第112-128页，转载时请注明“转自《判解研究》公众号”等字样。
引子
虚实身份分离的实证分析
案例一
原告王某出生于被告新昌县某村，从出生至今户籍一直登记在该村。2001年11月王某与徐某登记结婚，婚后户籍未迁出。徐某原系嵊州市某村居民，后由于在嵊州城关镇购买房屋，同时为子女读书需要，于2009年6月将户口迁入嵊州城关镇，并转为城镇非农居民。婚后，王某工作、生活均在嵊州城关镇，近几年在嵊州城关镇个体企业打工。因被告村土地被征用，被告于2017年1月向每位村民分配土地征用补偿款5万元，但以原告系出嫁女为由未将原告列入分配范围。原告为此提起诉讼。法院经审理认为，王某生产生活已实际脱离户籍所在地，不具有被告村集体经济组织成员资格，并据此判决驳回王某全部诉讼请求。
案例二
原告李某出生于被告村，其户籍通过出生申报登记在被告村。1985年因工作需要，原告的户籍性质从农业家庭户转为非农业家庭户，并从被告村迁出。2011年原告从事业单位退休后，已在享受养老保险待遇。2018年12月，根据有关户籍政策规定，原告将其户籍迁回被告村落户。2018年11月，被告向每位村民发放村级留用地拍卖所得收益33800元。根据村委会决议，2017年1月1日至2018年12月31日户籍在被告村的村民(含死亡人员和户籍回迁人员)对该笔款项享有分配权。因被告未向原告分配该笔款项，原告为此向法院提起诉讼。法院经审理认为，2018年11月被告向村民分配的款项系村级留用地拍卖后形成，其性质属于被告村集体经济收益。原告要求被告支付该款项的前提和实质为确认其在被告村的集体经济组织成员资格，由于集体经济组织成员资格确认属于村集体经济组织自治管理范畴，不属于法院受理民事诉讼的范围，故裁定驳回原告起诉。
案例三
原告刘某系被告村村民，自出生起一直在该村居住生活，2001年根据政府相关政策文件规定，农村居民为子女读书需要可以将户口迁到城关镇落户。原告为此于同年11月将户口迁入城关镇，但在被告村仍然享有承包土地，并自2009年开始停止缴纳社会保险费用。2016年12月，被告村土地因建设需要被征用，被告为此向本村每位村民发放土地征用补偿款7万元，但却以原告户口已转为非农为由拒绝向原告发放。原告为此提起诉讼。被告抗辩认为，村民代表会议已形成决议，外嫁女及非农户口一律不享受土地补偿款分配。法院经审理认为，原告虽经批准在小城镇落户，但并未明确表示放弃承包土地经营权，其承包土地经营权并未因户口迁移而受影响。因此，作为获得承包土地经营权前提条件的集体经济组织成员资格亦不因此受影响。并且，原告也未纳入城镇企业职工社会保障体系，故仍然具有被告村集体经济组织成员资格。为此，判决被告支付原告土地征用补偿款7万元。
前述三案件虽然裁判结果不同，但处理的核心问题主要涉及两个：一是原告是否具有被告村集体经济组织成员资格；二是集体经济组织经法定程序形成的分配决议是否具有法律效力。
观 点
1
问题聚焦：虚实身份分离引发的司法困境
身份是资格，也是通行证。实践中，“外嫁女”“户口回迁”“农转非”等特殊人群存在户籍登记与实际身份分离的情形较为普遍，对于主张收益分配权的主题，首先应对其是否具备集体经济组织成员资格作出确认。现行法律对该类纠纷处理的依据规定不明确，导致审判实践在审理中面临诸多困扰。（一）户籍制度衍生乱象自2014年7月24日《国务院关于进一步推进户籍制度改革的意见》公布及实施以来，全国各地省、市、县各级政府相继出台了调整完善户口迁移的相关政策。现行的户籍制度以经常居住地登记、人户一致为基本原则，以具有合法稳定住所或合法稳定就业为基本条件，允许公民户口自由落户和迁移。夫妻任何一方可以将户口迁移至有合法稳定住所的配偶处，出嫁女可以自主决定户口是否迁出，未成年子女可以将户口迁移至有合法稳定住所的父母处，市外大中专院校毕业生及被征地农民可以将户口回迁至原户籍所在地等。在此户籍政策主导下，城乡接合部农村的“外嫁女”结婚后不肯迁出户口，入赘婿增多，大量的外出求学毕业的大学生、土地征用工以及离退休人员将户籍迁回原户籍地，造成一些集体经济组织人口畸形膨胀，存在大量的“空挂户”现象。为了能在征地拆迁补偿这个“奶酪”上分一杯羹，不惜使出各种伎俩，有的甚至采取假结婚、假收养、办假出生证等方式登记户口。这些特殊人群以户籍登记作为依据，起诉要求分配征地补偿款和其他集体经济收益，因其真实身份与户籍登记分离，法院在认定其集体组织成员资格时经常产生困惑。（二）司法裁判标准有待统一1．裁判受案范围不一农村集体土地被征收、留用地被拍卖、集体营业房出租他人经营，对于由此产生的土地征用补偿款及集体经济收益，集体经济组织成员有权主张分配。若村民对所在村集体的补偿分配不满，其诉讼请求主要有以下几种：仅起诉要求支付分配款项；仅起诉要求确认集体成员资格；以确认成员资格作为诉求之一，同时要求支付分配款项。各地法院对于受理范围的认定做法不一。有的法院以“土地征收补偿款及集体经济收益的使用、分配涉及集体经济组织成员资格认定，属村集体经济组织自主决定范畴，不属于平等主体之间的民事诉讼”为由驳回当事人起诉，有的则将当事人起诉要求支付补偿款机械等同于“就用于分配的土地补偿款数额提起民事诉讼”，为此驳回当事人的起诉。有的法院则经历了由不受理到受理，或再到部分受理的反复过程。就笔者所在行政地区而言，六个基层法院仅有两个法院对此类案件予以受理解决，其余法院均不受理，且上级法院亦未明确统一受案范围，基本尊重了各地区的司法实践惯例。2．裁判处理方式各异对于案件受理以后的处理方式，有的法院以“土地征收补偿款及集体经济收益的使用、分配系应由本集体经济组织成员经法定程序决定的事项”或“村委会及村民代表会议制定的分配方案侵犯村民合法权益，依照法律规定应由所在镇人民政府责令改正”等为由驳回当事人的诉讼请求；有的法院则通过对村集体形成的补偿分配方案的合法性的审查，并在当事人是否具有集体经济组织成员资格进行认定的基础上，对案件依法作出相应的裁判。（三）纠纷解决依据阙如对“外嫁女”“户口回迁”“农转非”等存在虚实身份分离可能的特殊人群进行利益保护，成员资格认定是基础和前提。然而截至目前，我国还没有一部全国统一的法律、行政法规、部门规章或相关司法解释对农村集体经济组织成员资格认定问题作出具体规定。一些省级人民政府，如浙江、广东、湖北、天津、辽宁等，结合本地实际，制定了本辖区的认定办法，这些办法确立的认定成员资格的标准大都以户籍为基础，但也不尽统一。目前，法院审理侵害集体经济组织成员权益纠纷案件，主要的裁判依据是《农村土地承包法》《土地管理法》和《最高人民法院关于审理涉及农村土地承包纠纷案件适用法律问题的解释》(法释〔2005〕6号，以下简称《农村土地承包解释》)。前两部法律虽然出现了集体经济组织的概念，但都没有对其进行具体定义，也没有提及农村集体经济组织成员资格标准。《农村土地承包解释》第24条虽然规定“征地补偿安置方案确定时已经具有本集体经济组织成员资格的人，请求支付相应份额的，应予支持”，但也没有提及集体经济组织成员资格认定的具体标准问题，而最高人民法院在《农村土地承包解释》的新闻发布会上更明确指出，农村集体经济组织成员资格认定属于《立法法》第45条第1款所规定的情形，司法解释对此不宜进行规定。（四）司法审查权限不明国家统一立法的迟滞并不能使农村集体经济组织成员权益纠纷自然消化，来自农村社会实践的巨大压力迫使各方主体“各显神通”。其中在农村基层自治组织层面，通过制定分配方案或村规民约来确定农村集体经济组织成员资格的认定标准极为普遍。因此，村规民约或分配方案的合法性及合理性也是处理该类纠纷的核心问题。而村规民约的特殊性就在于由村集体制定且带有一定的自治属性。《村民委员会组织法》第24条规定，从集体经济所得收益的使用；征地补偿费的使用、分配方案应当经村民会议讨论方可执行。由此赋予了村民会议决定收益分配方案的自治权利。而对该自治事项司法机关是否有权干涉或者该自治事项可否成为民事裁判的对象，仍是现有司法实践未解决的难题。实务中，村民将村委会或集体经济组织诉至法院，往往是因为村集体制定的村规民约或分配方案认定的分配对象、分配数额未能达到村民预期甚至与法律相违背，或请求确认分配决议无效，或直接要求按照特定数额支付。因此，除可诉性外，对于司法机关可否对村规民约或分配方案的合法性和合理性进行审查、是否仅得依当事人的明确请求展开审查或者只要内容涉及便可主动审查、司法机关认定分配方案合法性和合理性的标准应如何确定等问题均亟需统一。（五）裁判执行陷入尴尬司法实践中对于“外嫁女”案件裁判生效后的执行困难重重。一方面，法院的裁判结果得不到当事人的理解，因为该类案件往往牵涉到多数村民的切身利益，极易导致村民、村级组织的情绪对立。例如，有些“外嫁女”结婚时间长久，有的甚至已长达数十年，并且已纳入城镇企业职工社会保障体系，由于登记结婚时其丈夫系城镇非农居民，故户籍仍然保留在原所在村，法院据此判决其仍然享有相应的收益分配权。村级组织及其他村民对此完全难以理解和接受，认为其真实身份早已脱离本集体经济组织。因此，无论是调解还是判决，有的村级组织不愿主动履行，对法院的强制执行也不配合。另一方面，由于分配方案确定后，相应的款项实际已经全部分配，未对争议对象进行预留，因此在生效判决难以付诸实际执行。2
根源追溯：司法实践遭遇困境的原因剖析
司法实践中，提起要求支付补偿款或集体经济收益诉讼的主体基本均为“外嫁女”“户口回迁”等特殊人群，案由统一定性为侵害集体经济组织成员权益纠纷。司法实践遭遇前述困境的原因主要有以下几方面：（一）法律规则滞后缺位司法裁判的大前提为法律规范，一旦法律依据缺失，司法裁判就会成为无源之水。目前，有关农村集体经济组织成员权益的规定主要散见于《民法总则》《物权法》《村民委员会组织法》《农村土地承包法》《土地管理法》以及《农村土地承包解释》中。如前所述，法律及司法解释虽然都有提及集体经济组织及成员的概念，但均未明确认定集体经济组织成员的标准，以及作为成员具体享有的权利内容。如修订前的《农村土地承包法》第26条规定：“承包方全家迁入小城镇落户的，应当按照承包方的意愿，保留其土地承包经营权或者允许其依法进行土地承包经营权流转。”该条在实践中被作为认定部分农转非人员是否享有成员资格的参考依据。该法第30条又规定：“承包期内，妇女结婚，在新居住地未取得承包地的，发包方不得收回其原承包地；妇女离婚或者丧偶，仍在原居住地生活或者不在原居住地生活但在新居住地未取得承包地的，发包方不得收回其原承包地。”该条通常被作为认定外嫁女、离婚、丧偶媳妇是否享有成员资格的参考依据。这些对于成员资格的规定是零散和间接的，更多是在法院司法裁判时被采用，但在村民自治实践中难以被自觉熟知和适用，这也是导致村规民约与法律法规之间常有冲突的重要原因。2007年实施的《物权法》首次使用了“集体成员合法权益”的概念，该法第59条明确“农民集体所有的不动产和动产属于本集体成员集体所有”，提出了“成员集体所有”的概念，但对集体经济组织成员权的法律性质和内涵等未作界定和明确。2017年开始施行的《民法总则》赋予农村集体经济组织特别法人资格，这是我国民事主体制度立法的一大创举。但由于立法过程中各界对于如何拟定农村集体经济组织的成员资格认定标准存在巨大分歧，致使在农村集体经济组织成员资格认定规则方面又留下空白。（二）司法规则在不同时期有变动在法律及行政法规对农村集体经济组织成员资格认定没有定论之时，司法实践的态度也不明确。《农村土地承包解释》是对农村集体土地征收补偿款纠纷的可诉性作出明确安排的权威性文件。在该司法解释颁布之前，对于该类纠纷的可诉性自2001年至2004年间经历了从可诉到不可诉的转变。从最高人民法院给地方法院所作的相关“答复”“批复”可以看出其态度的变化。2001年最高人民法院研究室回复广东省高级人民法院《关于人民法院对农村集体经济所得收益分配纠纷是否应予受理问题的答复》（法研〔2001〕51号）曾明确：对于农村集体经济组织与其成员因收益分配所产生之纠纷，属于平等主体之间之纠纷，人民法院应当受理。最高人民法院研究室同年答复陕西省高级人民法院《关于村民因土地补偿费、安置补助费问题与村民委员发生纠纷人民法院应否受理问题的答复》（法研〔2001〕116号），亦明确此类案件可参照上述法研〔2001〕51号办理。但至2002年其答复浙江省高级人民法院《关于徐志君等十一人诉龙泉市龙渊镇第八村村委会土地征用补偿费分配纠纷一案的批复》（〔2002〕民立他字第4号），虽然肯定涉及安置补偿费以及地上附着物和青苗补偿费的分配纠纷，人民法院应当受理，但对于土地补偿费，却以农村集体经济组织与其成员所产生之纠纷不属于平等主体之间的民事法律关系为由，推翻了法研〔2001〕51号批复的观点。2004年答复河北省高级人民法院《关于村民请求分配征地补偿款纠纷法院应否受理的请求的答复》（〔2004〕民立他字第33号）亦主张因土地征收补偿费分配所产生的纠纷不属于法院受案范围。至法释〔2005〕6号司法解释出台，终于以司法解释形式明确肯定此类纠纷的可诉性。但此后，各地司法机关对于农村集体土地征收补偿款及其他集体经济收益分配纠纷仍存在不同意见。（三）户籍改革行速匆匆现行户籍制度改革对于消除传统的城乡二元户籍制度，建立城乡统一的户口登记制度意义重大，改革的初衷之一就是为了解决人口大量流动时代所存在的“人户分离”以及农村“空壳”现象。但当前的农村已经今非昔比，不但美丽并且富裕。一些人为谋取征地拆迁带来的巨大利益，想方设法不肯从农村迁出户口，原先的城镇居民也要将户籍迁回农村。因此，“人户分离”以及农村“空壳”现象并未因现行户籍制度政策而改变，反而导致城乡接合部一些富裕集体经济组织户口投靠及回迁人员明显增加，加大该区域内人口与资源的“负压差”问题。本次户籍制度改革是在农村股份制改造已经全部完成的前提下推进实施的，理由是股改之后户籍与收益分配已经不存在联系。但实践中，一方面，农村股改的精神尚未真正落到实处；另一方面，司法实践对于集体经济收益分配纠纷案件中的成员资格认定，仍主要采取以户籍作为主体确认的主导标准。从而导致“外嫁女”、户口投靠及回迁等特殊人群以户籍为依据主张成员资格及收益分配的纠纷大量发生。自2019年1月以来，笔者所在法院共已受理该类诉讼案件91件。该类主体很多不在户籍地实际生产、生活，并且有稳定就业或社会保障，最为典型的就是已正常就业的大学生及退休职工等。由于当前认定集体经济组织成员资格的标准不明确，给法院裁判和维稳带来难度。（四）农村股改落地缓慢自2014年开始全面推进的农村集体资产股份合作制改革，以理顺村级集体经济分配关系为基础，以创新村级集体经济管理体制和运行机制为重点，以明晰村级集体资产的产权主体和保障成员权益为核心，实现社员对集体资产产权长久化、定量化享有，建立起“确权到人(户)，权跟人(户)走”的农村集体资产产权体系。如前所述，相关户籍制度政策的调整和出台是在对各地农村股份制改造情况进行全面调研，基于农村股份制改造已全部完成的前提下实施的。但目前农村股份制改造的实际情况与调研时各地上报的情况并不完全相符。有部分村实际尚未真正改造完成，有的村改造虽已基本完成，但股权证尚未下发到村民手中，有的村虽然已下发股权证，但对于村集体经济收益仍未严格按照股权证进行分配，依然采取传统按人头分配的原则。由此，户籍制度改革后，前述特殊群体仍可能基于户籍而主张集体经济组织成员的相关权益。3
法律归位：农村集体经济组织成员权“物权化”的法律探讨
4
择善而从：农村集体经济组织成员权法律救济的进路设计
法谚云：“无救济即无权利”，立法的缺失本身就是对权利的践踏，而缺乏救济制度的权利更加注定是虚幻的权利。民法的本质是权利法，其最基本的职能在于对民事权利的确认和保护。因此，通过民法的方法提供司法救济是对农村集体经济组织成员权进行确认的重要手段。对于农村集体经济组织成员权进行法律救济的未来进路，笔者认为从立法层面考虑，可以从以下几方面予以构建。（一）通过物权法分编明确成员权法律地位《民法总则》未将成员权列为与财产权、人身权并列的基本权利范畴，亦未规定成员权的一般问题，使得农村集体经济组织成员权无法参照成员权的一般规则加以规制。对于同样具有综合性权利属性的继承权和股东权已经在《民法总则》第124条、第125条分别作了相应的原则性规定和指引，但独独对于成员权，《民法总则》未作任何规定和涉及，给立法留下空白和遗憾，也给司法带来困扰和挑战。况且，《民法总则》已经将农村集体经济组织作为民事主体中的特别法人予以确认，而其成员又不能完全等同于公司股东，相应的权利义务不受《公司法》调整。如前所述，鉴于农村集体经济组织成员权体现出的“物权化”属性，笔者认为，在目前成员权亟需立法，而《民法总则》又将其缺失的情况下，将农村集体经济组织成员权制度置于农民集体所有权中展开是最优选择。具体而言，可以在《物权法》“所有权”章节增设集体经济组织成员权的指引性规定。具体设置可作如下两种安排：(1)增加成员权受法律保护的原则性条款。条款内容可以规定为：“自然人具体有农村集体经济组织成员资格的，依法享有本集体经济组织成员权。”至于相应的身份权内容可以通过单独制定《农村集体经济组织法》特别加以规范和指引，对于身份权中的选举权和被选举权可在《村民委员会选举法》中予以明确和完善。至于财产权内容以及与财产权行使密切相关的身份权则通过物权法分编“所有权”章节的具体条文予以规范。(2)在《物权法》第59条中增加农村集体经济组织成员享有成员权的规定，将该条修改为“农村集体经济组织成员依法享有本集体经济组织成员权利。农民集体所有的不动产和动产，属于本集体成员集体所有，依照法律、行政法规的规定由本集体成员共同享有占有、管理、使用、收益和处分的权利”。（二）通过物权法分编完善财产权内容理论界很多学者认为，从权利形态上分析，农村集体经济组织成员权的具体内容可以分为共益权和自益权。其中的公益权指的是非财产性权利即身份权方面的内容，主要包括知情权、监督权、经营管理和决策权以及选举权和被选举权等；自益权指的就是财产性权利，内容主要包括土地承包经营权、宅基地使用权、收益分配权等。作为规范财产关系的基本法律，《物权法》在第二编“所有权”的章节中多处条文提及“集体经济组织”和“集体成员”的概念。可见，《物权法》试图通过引入成员权概念来明确集体所有权的主体。该法第59条规定的“本集体成员集体所有”已经显现此种权利的雏形。如前所述，该法在“用益物权”章节中规定的土地承包经营权、宅基地使用权实际就是农村集体经济组织成员权的内容。因此，笔者认为，为了使成员权的财产性权利内容更加完整和规范，可以在物权法分编修订之时，进一步将相关内容进行修整和完善。具体而言，可作如下安排：（1）在“所有权”章节中赋予农民集体所有权的完整权能，增设农民集体所有财产的处分权和受益权。如增加原则性条文规定：“农民集体所有的不动产和动产，依照法律、行政法规的规定由本集体成员共同享有占有、使用、收益和处分的权利”，或者在第59条增加相应规定：“农民集体所有的不动产和动产，属于本集体成员集体所有，依照法律、行政法规的规定由本集体成员共同享有占有、使用、收益和处分的权利”。在接下来的集体成员决定事项中，增加列举性事项：因管理经营集体财产产生的集体经济收益款的使用、分配方案。（2）明确用益物权的主体范围。在“土地承包经营权”章节中，将第124条修改为：农民集体所有和国家所有由农民集体使用的耕地、林地、草地以及其他用于农业的土地，依法实行土地承包经营制度。农村集体经济组织成员依法享有土地承包经营权。在“宅基地使用权”章节中增加原则性规定：农村集体经济组织成员依法在本集体经济组织内享有宅基地使用权。（三）通过立法解释和司法助推统一资格确认具体标准农村集体经济组织成员权作为一项资格性权利，取得的基础和前提是成员资格的确认问题。理论界和实务界一直呼吁最高人民法院就农村集体经济组织成员资格标准的确认问题出台相应的司法解释，对成员资格的确认标准进行明确，但最高人民法院认为因农村集体经济组织成员资格问题事关重大，关乎农民生存的基本权利，应由全国人大常委会作出立法解释或相关规定。但截至目前，全国人大常委会仍未对此作出相关法律解释。因此，全国人大常委会要加快法律解释的步伐，统一相应的概念和具体认定标准；在未出台相关法律和立法解释之前，司法实践特别是各地区高级人民法院应当比照相关法律条款、当地地方性法规或政府部门文件及已经形成的共识予以确认，统一本辖区的裁判尺度。现行的实践标准主要有户籍标准、权利义务关系标准、生活来源标准、户籍与其他条件相结合的复合标准四种。户籍是国家进行人口行政管理的重要手段和依据，作为处理地方行政管理事务标准并无不当，但作为集体经济组织成员资格的认定标准并不科学。单一的户籍标准虽然操作简单，但过于机械，难以适应目前人口流动性带来的问题，难以克服趋利动机带来的农村人口的非正常膨胀，难以解决实践中的“空挂户”问题。权利义务关系标准和生活来源标准，由于判断依据模糊，在司法实践中的操作性较差。因此，笔者依据审判实践体会认为，农村集体经济组织成员资格认定的一般标准拟采用“户籍（形式要件）＋生产生活（基本要件）＋基本生活保障（实质要件）”的系统分析标准，即将户籍，长期稳定的生产、生活关系，基本生活保障作为农村集体经济组织成员资格认定的主要参考因素。其中前两个因素作为认定集体成员资格的形式标准，后一个因素作为认定的实质标准。在认定集体成员资格时，先参考形式标准，当两者发生冲突时，以实质标准为准。具体适用过程中可作如下把握：如果当事人具备户籍（如外嫁女），一般情况下应认定其具备相应的集体经济组织成员资格，如果否定，则应提交充分证据证明该主体已经实际脱离户籍所在地生产生活或取得公务员、事业单位、城镇企业等国家财政和社会保障；如果当事人不具备户籍(如农转非人员)，一般情况下不应认定其相应的集体经济组织成员资格，如果肯定，则应提交其依然依赖集体经济组织给予基本生活保障等事实。这样既体现了集体土地对其成员的保障功能，又兼顾考虑到了户籍管理制度的作用，并且能够有效避免“空挂户”等投机者提出不合理的分配要求。同时，在采用前述一般标准的同时，也要考虑平等中的个体差异，如“外嫁女”群体中的“农嫁农”和“农嫁居”的区别，前者系由于主观原因造成户籍未迁出，后者系由于特定的政策性原因造成未迁出，在认定资格时两者应当有所区别；“户口回迁人员”中的退休职工和大学生的区别，前者系纯粹为挂靠户口而迁入，后者系由于就学毕业而迁回，两者亦应区别对待。（四）通过司法终审权赋予资格确认救济渠道在司法实践中，法院对于农民个体单独以确认其农村集体经济组织成员资格为由提起的民事诉讼一般均不予受理。如前所述，理由主要是认为成员身份确认属于村民自治范围，或成员身份确认属于行政机关先行处理事项等。法院此种做法也是由于目前法律没有对农村集体经济组织成员的确认问题作出明确规定，因而没有裁判依据。但根据《农村土地承包解释》第1条规定，对于因承包地征收补偿费用分配引发的纠纷，人民法院享有管辖权。成员资格的确认问题在审理土地征收补偿费分配纠纷案件时是不可避免的，应当认定人民法院对于农村集体经济组织成员资格确认这一核心问题亦享有裁判权，有必要将农村集体经济组织成员资格认定引入司法程序，确认其终审权。最高人民法院应出台具体的指导意见，明确将农村集体经济组织成员资格确认纠纷纳入人民法院的民事诉讼范围。人民法院有权依据事实和法律对农村集体经济组织成员资格进行确认，将诉讼程序作为农村集体经济组织成员资格确认纠纷的合法救济途径。同时，《物权法》第63条规定：“集体经济组织、村民委员会或者其负责人作出的决定侵害集体经济组织成员合法权益的，受侵害的集体经济组织成员可以行使撤销权，向人民法院提起诉讼。”因此，当农村集体经济组织的其他成员认为农村集体经济组织关于成员资格的确认损害其正当利益的，可以依法向人民法院请求撤销。5
结 论
法律是治国之重器，良法是善治之前提。随着《民法总则》的颁布和实施，民法典的立法工作重点开始转向各种民事单行法的修订整合。民法典分编内容复杂、涉及面广，在社会生活中作用巨大，因此，需要全面规划，科学设计，集思广益。农村集体经济组织成员权作为一种新型的民事权利，是我国亿万农民参与分享农村集体资产所生利益的基本依据，也是经营管理农村集体资产的制度保障。如何对当前的立法和实践进行整合、完善，并将农村集体经济组织成员权的法律地位、权利内容及资格认定标准统一化、法定化，是当前民法典修订过程中迫切需要解决的问题。只有这样，才能使《民法总则》确立的农村集体经济组织法人真正活跃于我国农村社会生活中。
图文编辑| 宋嘉鑫、张宏帅
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