杨明：关于《印刷业管理条例》为何无没收盗印加印出版物规定的评析
摘要
印刷厂盗印出版物是涉著作权的民事侵权行为，要承担民事责任，同时损害公共利益的，要承担《著作权法》规定的行政责任，同时还要承担《印刷业管理条例》规定的行政责任，触犯刑律的，还要承担刑事责任。文化综合执法集中行使《著作权法》和《印刷业管理条例》的行政处罚权，对于涉及侵权的行为，适用法律存在竞合，应优先适用《著作权法》。印刷厂擅自加印和接受第三人委托加印，主要是民事违约和违反印刷管理秩序的行政违法行为，应区别于“盗印”。盗印和加印出版物并不百分百侵犯著作权。对于盗印和加印的出版物，《印刷业管理条例》相关条款无没收处罚种类，或许与《著作权法》有关，也或许与立法者的理念有关，保持公法的克制谦抑，避免职责交叉，或许也是原因之一。
一、问题的提出
《印刷业管理条例》规定，印刷企业“不得盗印出版物，不得销售、擅自加印或者接受第三人委托加印受委托印刷的出版物”，并设置了警告、没收违法所得、罚款、责令停业整顿、吊销许可证等罚则，构成犯罪的，依法追究刑事责任。但罚则中唯独缺少了没收涉案出版物。关于此，执法者多有不解，争议较多。下面是文旅部文化执法师资微信群一次自发的讨论。
甲：刚才一个市支队长问，印刷企业盗印加印的出版物怎么处理？《印刷业管理条例》罚则上没有对这些“非法”出版物怎么处置。
乙：@甲 按著作权办。
甲@乙 但是按印刷条例，对这类印刷违法行为有违则有罚则啊？
乙：@甲 竞合
丙：上位法优先。
甲@乙 @丙 加印问题较为复杂，从版权角度有时难办， 想按《印刷业管理条例》进行处罚，对这些出版物怎么处置呢？
丁：@丙 这个不能说是上位法优先吧，不然很多案件都应该首先适用《著作权法》，而不是一些条例。
甲：@丁 能不能说有利于办案“原则”？
丁：@甲 我们曾碰到过类似案子。当时有三个考虑。一是让当事人自行自愿销毁。二是让当事人与权利人达成协议，补办协议和委托书等交给委印人。三是按照侵权没收。最后，综合考虑实际情况和办案可操作性，选了第一种方式。
丙：@丁 两个哪个是一般？哪个是特殊？
丁：@丙 看自己理解了。
乙：@甲 按《印刷业管理条例》没法处置。
甲：@乙 就是这个问题。
丁：一般情况下，印刷厂是按照委印方的数量印刷的。如果是盗印或加印，其实过错也是在委印方。还有一种就是委印方不知情，那么这种加印最好一开始就用侵权去处理。我觉得得分案情来，与权利人的主张也有关系。
丙：这就是选择性办案了，完全合法还是按版权走。
丁：@丙 权利人不给你出证明，你怎么办？
丙：这只是办案技术问题，而不是法律适用问题了。
甲：@丙 我觉得办案有时也不得不考虑客观情况。
丁：那我换个角度说，如果加印是权利人默认，那么这种行为到底是侵害了权利人的版权，还是损害了出版物管理秩序？或者印刷业管理秩序？
丙：这个我同意啊。所以说是技术处理的问题。
总结上述各方观点和争议，主要集中在几点：一是《印刷业管理条例》对盗印加印出版物没有没收侵权出版物的罚则，是否可以适用《著作权法》予以没收？盗印或者加印行为是否侵犯著作权？二是在出现《印刷业管理条例》和《著作权法》都对盗印加印行为有罚则的情况下，是否优先适用《著作权法》？《著作权法》是否《印刷业管理条例》的上位法？是否可以按特别法优于普通法的原则适用？如果不存在优先的情况，执法者任意适用其一，在选择的时候是否可以遵循有利于办案的原则？这种选择是否存在选择性办案问题？三是《印刷业管理条例》的语境下，何为盗印或者加印？违法主体是谁？等等。
目前，关于“盗印”“非法加印”，普遍理解是侵犯著作权的行为，因此，绝大多数案件都是直接适用《著作权法》（2020年修订）第五十三条“未经著作权人许可，复制其作品”，没收侵权图书，罚款。但令人不解的正如上述大家的疑问，如果“盗印”“非法加印”是侵权著作权，为什么《印刷业管理条例》没有没收书的罚则呢？
二、如何理解盗印和非法加印？
关于盗印和非法加印，《印刷业管理条例》是这样说的。“第二十三条 印刷企业不得盗印出版物，不得销售、擅自加印或者接受第三人委托加印受委托印刷的出版物，不得将接受委托印刷的出版物纸型及印刷底片等出售、出租、出借或者以其他形式转让给其他单位或者个人。”“第四十条 从事出版物印刷经营活动的企业有下列行为之一的，由县级以上地方人民政府出版行政部门给予警告，没收违法所得，违法经营额1万元以上的，并处违法经营额5倍以上10倍以下的罚款;违法经营额不足1万元的，并处1万元以上5万元以下的罚款;情节严重的，责令停业整顿或者由原发证机关吊销许可证;构成犯罪的，依法追究刑事责任：（三）盗印他人出版物的；（四）非法加印或者销售受委托印刷的出版物的。”
关于“盗印他人出版物”，主要还是侵犯著作权的行为。“所谓盗印出版物，主要是指未经权利人（专有出版权人）同意而擅自印刷其出版物。盗印出版物属于侵权行为。被侵权人可以依据《著作权法》及有关配套法规的规定要求侵权的印刷企业承担相应的民事责任。”（摘自《印刷业管理条例释义》中国法制出版社第78页）
关于非法加印行为，一是擅自加印，是指未经出版社同意，印刷厂擅自替委印者做主，超过委托数量加印图书的行为。二是指接受出版社以外的第三人委托加印出版物的行为。
这里要区别于“盗印”。一是擅自加印行为主要是事先未经委印者同意，超越权限，违背约定，擅自做主，但事后加印的书还是要交给委印者，换句话说，印刷厂并没有向委印者隐瞒。如果印刷厂隐瞒加印行为，然后将加印的书自行卖掉，则属于“盗印他人出版物”。从民事角度讲，印刷厂的行为属于违反合同的违约行为。从行政责任角度讲，主要是违反了《印刷业管理条例》的规定。二是接受第三人委托加印行为，应该理解为第三人事先或者事后经过出版社同意，直接委托印刷厂加印。如果第三人未经出版社同意，委托印刷厂加印，然后将加印的书自行卖掉，则第三人的行为侵犯他人的复制发行权，印刷厂在知情的情况下也构成“盗印他人出版物”，在不知情但有过错（如未尽到审查注意义务）的情况下与第三人构成共同侵权。
《印刷业管理条例》之所以规定不得擅自加印，主要目的是规范印刷企业按照出版印刷管理的法定秩序依法生产经营，重点是履行印刷委托书和承印验证制度，防止出版物无序印刷，保护知识产权，维护国家文化安全和意识形态安全。“印刷行为属于加工承揽的行为，印刷企业应当根据委托印刷合同和印刷委托书的规定进行印刷，如必须按照委托合同和委印单位出具的印刷委托书所载明的数量印刷出版物，既不得擅自加印出版物，也不得接受第三人委托加印出版物。委印单位如要求加印出版物的，应当再次出具印刷委托书，印刷企业办理法定手续后方可据此加印。”（摘自《印刷业管理条例释义》中国法制出版社第78页）
一是从《印刷业管理条例》关于“盗印”“加印”的违则和罚则看，违法主体都明确指明是印刷企业。二是要根据印刷厂在“盗印”“加印”中所扮演的角色分析是否违法主体。
印刷厂属于承揽加工行业，关于“盗印”，如果“盗印”另有委印者，委印者是违法主体，原则上，对委印者不适用《印刷业管理条例》关于“盗印”的罚则。只有印刷厂明知是盗印并与委印者有共同盗印的意思联络时才与委印者构成共同违法主体。此时可适用《印刷业管理条例》关于“盗印他人出版物”的罚则对印刷厂予以处罚。如果没有委印者，印刷厂自行“盗印”，则印刷厂是违法主体。关于“加印”，不论是擅自加印还是接受第三人委托加印，都属于非法加印，其违法主体都是印刷厂。
三、盗印行为根据情况受不同法律规范的调整
盗印行为属于民事侵权行为，受《著作权法》规范，依法要承担民事侵权责任。《著作权法》规定，作品享有复制权，“即以印刷、复印、拓印、录音、录像、翻录、数字化等方式将作品制作一份或者多份的权利”。盗印行为主要侵犯作品的复制权。依据《著作权法》第五十三条，“应当根据情况，承担本法第五十二条规定的民事责任”，即“停止侵害、消除影响、赔礼道歉、赔偿损失”。
盗印行为同时损害公共利益的，依法还要承担《著作权法》规定的行政责任，由主管著作权的行政部门责令停止侵权行为，予以警告，没收违法所得，没收、无害化销毁处理侵权复制品以及主要用于制作侵权复制品的材料、工具、设备等，同时还要接受罚款的行政处罚。
盗印行为构成犯罪的，依法要追究刑事责任。《刑法》第二百一十七条规定，“以营利为目的，有下列侵犯著作权情形之一，违法所得数额较大或者有其他严重情节的，处三年以下有期徒刑或者拘役，并处或者单处罚金；违法所得数额巨大或者有其他特别严重情节的，处三年以上七年以下有期徒刑，并处罚金：（一）未经著作权人许可，复制发行其文字作品、音乐、电影、电视、录像作品、计算机软件及其他作品的；（二）出版他人享有专有出版权的图书的”。
盗印还是违反《印刷业管理条例》的行为，同时还要承担《条例》规定的行政责任。正如上文分析，印刷业属于特殊行业，出版印刷特别是出版物的出版印刷不仅是经济活动，也是国家文化活动，关系国家文化安全和意识形态安全，必须在法律框架内有序进行。因此，《出版管理条例》和《印刷业管理条例》规定了一系列出版印刷制度，如印刷委托书制度，承印验证制度，承印登记制度、印刷品保管制度、印刷品交付制度、印刷活动残次品销毁制度，等等。违反规定的也要承担相应的行政责任。
一是对盗印行为的处罚分属不同管理部门管理的情况下，各部门分别按职权履职。“印刷企业盗印出版物的行为，也是行政违法行为。不仅违反本条规定，也违反有关《著作权法》及有关配套法规的规定。因此，印刷企业在依法承担民事责任后，还应接受著作权行政管理部门的行政处罚。构成犯罪的，还要依法追究刑事责任。同时，根据本条规定，出版行政部门也有权给予行政处罚。按照《行政处罚法》第二十四条确立的‘一事不再罚’的原则，就印刷企业的同一违法行为，著作权行政管理部门和出版行政部门不得给予两次以上的罚款处罚。这就意味着，哪个部门先查处，哪个部门就先处罚。”（摘自《印刷业管理条例释义》中国法制出版社第78页）如果出版行政部门先行处罚，则还应该移交著作权行政管理部门，对涉案书籍予以没收。
二是对盗印行为的处罚同属于一个部门（例如相对集中处罚权）管理的情况下，按照法律法规适用规则适用。具体到《著作权法》和《印刷业管理条例》，应按照法律优于法规的原则，即优先适用《著作权法》。目前，由于文化执法实行综合执法，文化执法机构集中行使了著作权和出版行政管理部门的行政处罚权，所以在查处盗印行为时，文化执法机构应优先适用《著作权法》，即行使所集中的著作权行政管理部门的处罚权，所以目前此类案件多适用《著作权法》。
《著作权法》颁布于1990年。这一版《著作权法》对于侵犯著作权的行为，虽然规定了可以由著作权行政管理部门进行行政处罚，但仅设置了没收违法所得和罚款的处罚。直到2001年《著作权法》修订时，才增加了没收侵权复制品的处罚。《印刷业管理条例》颁布于1997年。对于盗印出版物的行为，条例规定了警告、没收违法所得、罚款和吊证的处罚。笔者理解，《印刷业管理条例》立法时，作为法规特别是与出版物直接相关的印刷行业的法规，在设置与侵犯著作权有关的罚则时，要贯彻落实《著作权法》的精神，并根据《著作权法》的规定设置相应的条款。既然《著作权法》仅设置了没收违法所得和罚款的处罚种类，那《印刷业管理条例》也没有设置没收侵权复制品的规定。虽然，《著作权法》在2001年修订时增加了没收侵权复制品的罚则，但《印刷业管理条例》在后续修订时并没有一并增加没收盗印的出版物的罚则，笔者以为，保持公法的克制、谦抑，尽可能避免职责交叉，不重复设置没收涉案出版物的罚则或许是原因之一。
关于盗印的行为，《印刷业管理条例》还涉及包装装潢印刷品和其他印刷品。在盗印包装装潢印刷品的罚则中，也没有没收的处罚种类。或许也与相应的上位依据没有设置相应处罚种类有关。1997年颁布《印刷业管理条例》时，当时的《商标法》对于“伪造、擅自制造他人注册商标标识或者销售伪造、擅自制造的注册商标标识的”行为，“被侵权人可以向县级以上工商行政管理部门要求处理，有关工商行政管理部门有权责令侵权人立即停止侵权行为，”“侵犯注册商标专用权，未构成犯罪的，工商行政管理部门可以处以罚款。”直到2001年《商标法》修订时，才明确“工商行政管理部门处理时，认定侵权行为成立的，责令立即停止侵权行为，没收、销毁侵权商品和专门用于制造侵权商品、伪造注册商标标识的工具，并可处以罚款。”而且，是直接没收侵权商品，而不是仅仅没收侵犯商标权的印刷品。至于广告宣传品，依据《广告法》、《广告管理条例》等法律法规，在处罚种类上，一直没有没收这一项。
四、“盗印”“非法加印”不百分百侵犯著作权
《印刷业管理条例》的执法者是出版行政管理部门。为了打击盗印行为，法律也赋予了出版行政管理部门行政处罚权。但是，盗印的出版物并非百分百是侵权物品，即使是侵权物品，还可以通过追加授权而合法。合法的东西就没必要没收了。这或许是《印刷业管理条例》对于盗印的罚则缺少没收的又一原因吧。
出版物（纸质）之所以受《著作权法》保护，一是内文构成作品，二是封面（插图）可能构成美术作品，三是版式设计未经授权不得使用。但，实事求是的讲，不是所有的出版物都受著作权法保护。一是作品超过保护期。二是载有“法律、法规，国家机关的决议、决定、命令和其他具有立法、行政、司法性质的文件，及其官方正式译文；时事新闻；历法、通用数表、通用表格和公式”等不受著作权法保护的内容。三是内文或封面不构成作品。因此不宜笼统地认为，盗印的出版物一定侵权，一点要没收。
一般来讲，在某出版合同中，出版社与作者在出版印刷数量上会做一个最低印数的约定，同时会约定与印数有关的付酬方式，还会约定出版社可以重印、再版等等。后续，是否重印和再版，原则上由出版社根据经营需要决定。出版社一旦决定重印和再版，会通知作者，并按印数付酬。所以，在这个意义上讲，出版社可以决定印刷数量，而不必事先经作者同意。假如，出版社与作者约定印刷1万册，并约定了后续重印、再版的事项。出版社出于某种目的，首次委托印刷数量只有5千册，此时，印刷厂擅自加印了2千册，则整体数量还在出版社与作者约定的范畴内，则加印的部分并不侵权。即使印刷厂加印的部分超出1万册，则多余的部分出版社通知作者并付酬，则这部分也不侵权。从民事角度讲，印刷厂的加印属于违反合同约定，但，从行政角度讲，该行为违反《印刷业管理条例》。
依据《出版管理行政处罚实施办法》第六十五条“本办法所称非法出版物，是指违反《出版管理条例》未经批准擅自出版的出版物，伪造、假冒出版单位或者报纸、期刊名称出版的出版物，擅自印刷或者复制的境外出版物，非法进口的出版物。”而“盗印”“非法加印”的出版物，一般来讲都是出版社合法出版的出版物，并非“擅自出版的出版物”，所以也不宜在《印刷业管理条例》的罚则中直接没收。
但是，依据《印刷业管理条例》，盗印行为、加印行为，不论是否构成著作权侵权，无论是否非法出版物，都是违法行为，依据《印刷业管理条例》都是可以被处罚的行为。
以上个人观点，谨供参考。不妥之处，欢迎业界批评指正！
参考文献
《印刷业管理条例释义》 中国法制出版社
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